有關(guān)全過程工程咨詢政策導(dǎo)向的文件主要有兩個，一是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)［2017］19號），二是《國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)［2019］515號）。前者首次從國務(wù)院層面提出了全過程工程咨詢的概念，并提出培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)；后者明確在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展，明確在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個階段重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢。

從國辦發(fā)［2017］19號文到發(fā)改投資規(guī)［2019］515號文，全過程工程咨詢政策導(dǎo)向是非常明確的：深化工程領(lǐng)域咨詢服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過提供工程建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的咨詢管理和技術(shù)服務(wù)，滿足投資者或建設(shè)單位在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目決策、工程建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務(wù)需求，增強(qiáng)工程建設(shè)過程的協(xié)同性，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。國際上一些知名的工程顧問公司如AECOM、SWECO和ARCADIS等，都具備提供建設(shè)項(xiàng)目全生命周期工程顧問服務(wù)能力。在新發(fā)展階段，全過程工程咨詢已經(jīng)被賦予了新時代的內(nèi)涵。

推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的政策一出臺，很多企業(yè)就積極參與試點(diǎn)，尋找轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)會。然而，時至今日，全過程工程咨詢服務(wù)依然在摸索。

工程建設(shè)項(xiàng)目全生命周期包含投資決策、工程建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)三大階段，各階段之間具有十分緊密的關(guān)聯(lián)關(guān)系和承接關(guān)系。建設(shè)項(xiàng)目成功的邏輯第一是前期策劃，第二是規(guī)劃建設(shè)，第三是運(yùn)營維護(hù)，需要以運(yùn)營維護(hù)為導(dǎo)向的前期策劃成果指導(dǎo)項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，用正確的規(guī)劃設(shè)計(jì)成果控制項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施全過程，用正確的運(yùn)營管理方案管控投資決策、建設(shè)及運(yùn)營全過程。只有提供全生命周期的咨詢服務(wù)，將建設(shè)項(xiàng)目的各階段融合在一起，才能更好地滿足投資者的“綜合性、跨階段、一體化”的咨詢服務(wù)需求。這樣做，既有利于工程建設(shè)項(xiàng)目的整體價值增值，又有利于工程咨詢行業(yè)整體業(yè)務(wù)水平的提升。然而，現(xiàn)行的管理機(jī)制仍然未能消除制約全過程工程咨詢行業(yè)發(fā)展的政策壁壘。

2.1  多頭歸口管理機(jī)制導(dǎo)致全過程工程咨詢業(yè)務(wù)階段割裂

國辦發(fā)［2017］19號文明確提出：“培育全過程工程咨詢，鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。”多年來，由多頭管理造成的業(yè)務(wù)階段割裂一直是工程咨詢行業(yè)發(fā)展的掣肘。然而，在兩部委聯(lián)合出臺的發(fā)改投資規(guī)［2019］515號文中，將“全過程”拆分為項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個階段，前者稱之為“綜合性咨詢”，后者稱之為“全過程咨詢”。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，國務(wù)院投資主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)投資決策綜合性咨詢，國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)工程建設(shè)全過程咨詢，且運(yùn)營維護(hù)階段被擱置。

事實(shí)上，投資決策及建設(shè)實(shí)施最終是為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營目標(biāo)，項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)也是項(xiàng)目全生命周期最長且最重要的階段，運(yùn)營維護(hù)不應(yīng)被忽視，投資決策及建設(shè)實(shí)施更不應(yīng)被割裂。所以，現(xiàn)行的頂層治理政策仍然存在阻礙全過程工程咨詢發(fā)展“跨階段”的壁壘。

2.2  塊狀資質(zhì)管理機(jī)制導(dǎo)致全過程工程咨詢業(yè)務(wù)條塊分割

一方面，兩部委鼓勵投資咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價咨詢等企業(yè)都要向全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型；但另一方面，建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價咨詢等業(yè)務(wù)又有各自的行業(yè)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)資格要求，且各業(yè)務(wù)板塊自成系統(tǒng)，相對獨(dú)立，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程等技術(shù)鏈條缺乏有效銜接，導(dǎo)致現(xiàn)有的工程咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價咨詢單位難以實(shí)現(xiàn)跨界融合。在兩部委明確關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見之后，全過程咨詢服務(wù)在當(dāng)下的主要矛盾變成資質(zhì)管理造成的業(yè)務(wù)條塊分割和全過程所需要的綜合資質(zhì)及全面服務(wù)能力之間的矛盾^[1]。

2017年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》（國發(fā)［2017］46號），取消工程咨詢單位資格認(rèn)定，國家發(fā)展改革委隨后于2017年11月出臺《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第9號），重新明確工程咨詢的服務(wù)范圍，對咨詢服務(wù)單位實(shí)行告知性備案管理。這個管理辦法的出臺，僅僅將原來咨詢范圍和內(nèi)容歸并為“全過程工程咨詢”，實(shí)質(zhì)上沒有本質(zhì)上變化。目前雖然已經(jīng)取消了工程咨詢、招標(biāo)代理、工程造價、人防監(jiān)理、人防設(shè)計(jì)等資質(zhì)認(rèn)定，但現(xiàn)行的行業(yè)管理政策仍然存在阻礙全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展“綜合性”的壁壘。

2.3  單位合作聯(lián)營機(jī)制導(dǎo)致全過程工程咨詢業(yè)務(wù)聯(lián)而不合

發(fā)改投資規(guī)［2019］515號文指出：“在房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)中，鼓勵建設(shè)單位委托咨詢單位提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價、項(xiàng)目管理等全過程咨詢服務(wù)，滿足建設(shè)單位一體化服務(wù)需求。”在此基礎(chǔ)上，各地出臺的政策大都是鼓勵將傳統(tǒng)咨詢業(yè)務(wù)模塊進(jìn)行疊加，這就意味著承接全過程咨詢業(yè)務(wù)需要組建聯(lián)合體。但是，長期以來碎片化的咨詢服務(wù)模式導(dǎo)致聯(lián)合體單位往往只關(guān)注自己的主營業(yè)務(wù)，在服務(wù)意識上無法跳出固有思維。聯(lián)合體的人員來自不同企業(yè)，有著不同的企業(yè)文化、不同的管理模式、不同的工作標(biāo)準(zhǔn)，很難實(shí)現(xiàn)人員的融合。聯(lián)合體在權(quán)責(zé)利劃分、合作模式、風(fēng)險分擔(dān)等方面還缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，不利于全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的一體化開展。

目前市場上多數(shù)全過程工程咨詢業(yè)務(wù)，只是將設(shè)計(jì)、造價、招標(biāo)、監(jiān)理通過聯(lián)合體進(jìn)行組合式拼接，咨詢?nèi)≠M(fèi)通常也是以往各個單項(xiàng)咨詢費(fèi)用的累加，這與傳統(tǒng)的咨詢服務(wù)模式并沒有本質(zhì)區(qū)別，咨詢服務(wù)的各個業(yè)務(wù)模塊實(shí)質(zhì)上還是碎片狀的。聯(lián)合體模式下的業(yè)務(wù)組合也是不完整的組合，不少全過程工程咨詢項(xiàng)目決策階段缺失，設(shè)計(jì)階段缺位，項(xiàng)目管理缺項(xiàng)。這些都不是市場所需要的全過程工程咨詢，也違背了培育全過程工程咨詢的政策初衷。所以，現(xiàn)行的業(yè)務(wù)承接政策存在阻礙全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展“一體化”的壁壘。

正是由于上述因素，自開展全過程工程咨詢試點(diǎn)以來，投資者或建設(shè)單位尚未獲得全過程咨詢服務(wù)帶來的價值增值，全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)也沒有獲得預(yù)期的市場收益，低水平的價值創(chuàng)造能力及低價中標(biāo)惡性循環(huán)已露出苗頭，如何避免當(dāng)下方興未艾的全過程工程咨詢走向監(jiān)理發(fā)展的老路，值得思考。

3.1  堅(jiān)持市場化運(yùn)作，做好政府引導(dǎo)

從目前各地的試點(diǎn)情況來看，采用全過程工程咨詢的項(xiàng)目大都是政府投資項(xiàng)目，非政府投資項(xiàng)目采用全過程工程咨詢的很少。大部分所謂全過程工程咨詢招標(biāo)項(xiàng)目采用“項(xiàng)目管理+監(jiān)理+造價咨詢”組合，這不是真正的全過程工程咨詢?，F(xiàn)階段，尚需繼續(xù)發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，號召政府投資項(xiàng)目帶頭實(shí)施真正意義上全生命周期的全過程咨詢。但是，政府引導(dǎo)需拿捏有度，應(yīng)堅(jiān)持市場需求導(dǎo)向，要吸取監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的教訓(xùn)，不能弱化市場競爭機(jī)制。

回顧監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)理的行業(yè)現(xiàn)狀與制度設(shè)計(jì)初期的高端工程咨詢定位出現(xiàn)了較大偏差。究其原因，是政府的一系列政策弱化了市場競爭機(jī)制，限制了監(jiān)理市場化的發(fā)展，限制了監(jiān)理高智能服務(wù)的市場價值發(fā)揮，最終陷入低價競爭及低水平服務(wù)的惡性循環(huán)^[2]。

值得注意的一個現(xiàn)象是，過去三十多年，我國房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，在激烈的市場競爭環(huán)境中，全國商品房的居住品質(zhì)得到了顯著提升，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的技術(shù)水平和管理能力持續(xù)得以增強(qiáng)。因?yàn)槭袌錾蠜]有咨詢企業(yè)能夠提供房地產(chǎn)開發(fā)所需的全過程工程咨詢服務(wù)，房地產(chǎn)開發(fā)商就自已組建專業(yè)化的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，自我實(shí)現(xiàn)了真正意義上的綜合性、跨階段、一體化的“工程咨詢”。這一現(xiàn)象，一方面解釋了現(xiàn)階段為什么非政府投資項(xiàng)目很少委托全過程工程咨詢，另一方面，也說明了全過程工程咨詢有充分的市場需求。

行業(yè)主管部門要持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革，進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；要統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)制，力戒多頭行業(yè)監(jiān)管“碎片”。咨詢服務(wù)企業(yè)要根據(jù)市場需求，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；要在為客戶創(chuàng)造的價值中獲得咨詢服務(wù)的收益，不能期望在政府主管部門制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中保障收益。只有回歸市場定位，在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，才能實(shí)現(xiàn)全過程工程咨詢高質(zhì)量服務(wù)的市場價值。

3.2  運(yùn)用一體化思維，做好頂層設(shè)計(jì)

工程項(xiàng)目全生命周期包括具有緊密的關(guān)聯(lián)關(guān)系和承接關(guān)系的投資決策、工程建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)三大階段，與之相應(yīng)的全生命周期的工程咨詢服務(wù)包括三個相互聯(lián)系又各具特點(diǎn)的投資決策綜合性咨詢、工程建設(shè)階段的工程咨詢和項(xiàng)目運(yùn)營階段的保障咨詢?nèi)蠓?wù)內(nèi)容。這就表明，全過程工程咨詢是一個復(fù)雜的服務(wù)系統(tǒng)。對于一個復(fù)雜的系統(tǒng)，只有用一體化的服務(wù)思維，系統(tǒng)地將咨詢服務(wù)各項(xiàng)活動作為相互關(guān)聯(lián)、先后連貫的過程組成的體系來理解和管理，才能獲得市場預(yù)期的咨詢服務(wù)效果。一體化的咨詢服務(wù)思維就是代表業(yè)主方利益的主動思維、系統(tǒng)思維和增值思維，涵蓋了工程咨詢企業(yè)的角色定位、工作方式、價值創(chuàng)造等多個方面。一體化的服務(wù)思維是做好全過程工程咨詢的前提，沒有一體化的服務(wù)思維，就提供不了市場期望的工程咨詢服務(wù)，全過程工程咨詢行業(yè)就沒有發(fā)展可言。

行業(yè)主管部門在政策導(dǎo)向方面，應(yīng)運(yùn)用一體化的服務(wù)思維，打破在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行粗放式組合的管理機(jī)制，制定適合于全過程工程咨詢的游戲規(guī)則，推動建立項(xiàng)目的前期策劃、建設(shè)實(shí)施與運(yùn)營維護(hù)目標(biāo)協(xié)調(diào)一致的管控標(biāo)準(zhǔn)。咨詢服務(wù)企業(yè)要以客戶需求為導(dǎo)向，運(yùn)用一體化的服務(wù)思維，將各項(xiàng)咨詢服務(wù)活動有機(jī)融合，高度集成，以全生命周期的視角關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)全過程，從全局考慮如何使項(xiàng)目的價值最大、質(zhì)量最好、效益最高。這是全過程工程咨詢的服務(wù)思維與傳統(tǒng)的工程咨詢服務(wù)思維的本質(zhì)區(qū)別，也是為客戶創(chuàng)造價值的理論基礎(chǔ)。

3.3  立足全生命周期，做好監(jiān)理轉(zhuǎn)型

國辦發(fā)［2017］19號文發(fā)布以后，住建部于2017年7月適時發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》（建市［2017］145號），鼓勵監(jiān)理企業(yè)在立足施工階段監(jiān)理的基礎(chǔ)上，向“上下游”拓展服務(wù)領(lǐng)域。事實(shí)上，我國推行監(jiān)理制度的初衷，是建立一種與國際項(xiàng)目管理制度接軌的高端工程咨詢機(jī)制，培育發(fā)展高技術(shù)、高智力的工程顧問企業(yè)，這與當(dāng)下國辦發(fā)［2017］19號文的政策導(dǎo)向也是一致的。監(jiān)理行業(yè)從事全過程工程咨詢是新時代行業(yè)發(fā)展的必然選擇，2019、2020年度全國全過程工程咨詢項(xiàng)目咨詢業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，在全過程工程咨詢服務(wù)市場，具有工程監(jiān)理資質(zhì)的綜合性工程咨詢單位目前是全過程工程咨詢服務(wù)的主力軍^[3]。但在高質(zhì)量發(fā)展的新時代，監(jiān)理行業(yè)從事全過程工程咨詢，不能再按傳統(tǒng)思維簡單地在產(chǎn)業(yè)鏈上下游搞粗放式疊加組合，而需要進(jìn)行資源整合、流程再造和服務(wù)創(chuàng)新，具體可從前期策劃、專業(yè)融合和智慧協(xié)同等以下三個方面尋求突破。

（1）必須立足項(xiàng)目全生命周期，運(yùn)用一體化的服務(wù)思維，在項(xiàng)目前期的投資決策階段開展全景化的總控策劃。全景化的總控策劃是針對項(xiàng)目的決策、實(shí)施和運(yùn)營的總體戰(zhàn)略開展分析、論證和籌劃，對項(xiàng)目全生命周期的各項(xiàng)管理活動進(jìn)行全面的構(gòu)思、推演和安排，為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營謀求增值。全景化的總控策劃是全過程工程咨詢的靈魂，其核心成果是項(xiàng)目定位和產(chǎn)品定位，在很大的程度上決定項(xiàng)目的成敗。沒有全景化的總控策劃，一體化的咨詢服務(wù)就無從談起。

（2）必須突破原來的業(yè)務(wù)邊界，將前期策劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營通過集成化的專業(yè)融合來滿足新形勢下的市場需求。集成化的專業(yè)融合應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前全過程工程咨詢服務(wù)取得突破的主要努力方向。關(guān)于集成化的專業(yè)融合，值得借鑒清華大學(xué)莊惟敏的“前策劃－后評估”閉環(huán)、全過程咨詢理念^[4]，實(shí)現(xiàn)建筑發(fā)展的良性循環(huán)?？梢哉f，集成化的專業(yè)融合是全過程工程咨詢的市場生命力所在。

（3）必須在咨詢服務(wù)成效上為客戶創(chuàng)造價值。創(chuàng)造價值，需要提高效率，需要實(shí)現(xiàn)全過程咨詢服務(wù)鏈條上的各項(xiàng)管理和技術(shù)要素高效協(xié)同，數(shù)字技術(shù)則為全過程工程咨詢服務(wù)工作協(xié)同提供有力的技術(shù)支撐。數(shù)字時代，要運(yùn)用一體化的服務(wù)思維，將原先功能單一咨詢服務(wù)片段轉(zhuǎn)化為功能綜合的咨詢服務(wù)場景，對各個咨詢服務(wù)場景用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行描述和定義，彌合場景之間的信息斷層，使服務(wù)場景之間無縫銜接，自然連貫。在不同場景中，工程咨詢方通過智能終端以數(shù)字化的身份，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)手段，提升多要素協(xié)作的效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化成果交付，最終達(dá)到以更高的工作效率完成全過程咨詢服務(wù)的工作目標(biāo)。如何構(gòu)建數(shù)字化的協(xié)同工作平臺，各地都在摸索，不少企業(yè)也在積極嘗試，目前尚無成熟案例，但數(shù)字技術(shù)和工程咨詢領(lǐng)域的深度融合是大勢所趨。

誠然，監(jiān)理企業(yè)在向全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型的過程中，最關(guān)鍵的是需要在項(xiàng)目管理實(shí)踐中加快對高端復(fù)合型人才的培育。

在新時代的新征程上，全過程工程咨詢被賦予了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，工程咨詢行業(yè)應(yīng)當(dāng)以提供全生命周期咨詢服務(wù)為最終目標(biāo)，從“碎片化”走向“一體化”，從“階段性”走向“綜合性”，從“條塊化”走向“集成化”，最終走向全面融合。只有以市場需求為主導(dǎo)，提供真正的全過程工程咨詢服務(wù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)造價值，才能推動全過程工程咨詢行業(yè)健康發(fā)展。