來源：2023《建設監(jiān)理》1月刊  作者：馮馳

引言

 

《中華人民共和國安全生產法》（2021修訂版）（以下簡稱“《安全生產法》”）中明確，在安全生產工作的管理上，要強化和落實生產經營單位主體責任，生產經營單位應建立健全安全生產責任制和安全生產規(guī)章制度，應保證足夠的資源投入，應健全風險防范化解機制；在生產經營單位的安全生產保障方面，對生產經營單位的主要負責人、生產經營單位的全體人員、安全生產管理機構以及安全生產管理人員、生產經營單位的特種作業(yè)人員的安全生產管理職責都提出了要求；要求企業(yè)應當保證安全生產所必須的資金投入，對從業(yè)人員進行安全生產教育和培訓。

 

目前，工程監(jiān)理單位承擔安全生產管理責任的相關法律法規(guī)主要有：國務院于2003年頒布的《建設工程安全生產管理條例》（中華人民共和國國務院令第393號），明確了工程監(jiān)理單位作為施工現場安全生產管理的五方責任主體之一，依法承擔建設工程安全生產責任；建設部于2006年頒發(fā)的《關于落實建設工程安全生產監(jiān)理責任的若干意見》（建市［2006］248號），指導和督促工程監(jiān)理單位落實安全生產監(jiān)理責任，明確監(jiān)理在安全生產管理方面的工作內容和工作程序。后續(xù)頒布的《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》（建設部令第166號）、《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》（住建部令第37號），以及GB 50319—2013《建設工程監(jiān)理規(guī)范》中，都規(guī)定了工程監(jiān)理單位應承擔的安全生產管理責任。對上述法規(guī)條文進行梳理分析后可以看出，工程監(jiān)理單位對安全生產的管理可概括為兩個方面：一是審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準；二是對在施工現場發(fā)現的安全事故隱患按照程序進行處理。

 

生產經營單位和工程監(jiān)理單位對施工現場安全生產管理的標的是相同的，都是安全事故隱患（管理缺陷、物的不安全狀態(tài)、人的不安全行為），但是生產經營單位和工程監(jiān)理單位對安全生產管理的法律屬性具有本質不同，措施和側重點也是不同的。

 

 

1  《安全生產法》中對安全生產管理的相關規(guī)定

 

《安全生產法》第四條規(guī)定：生產經營單位必須遵守本法和其他有關安全生產的法律、法規(guī)，加強安全生產管理，建立健全全員安全生產責任制和安全生產規(guī)章制度，加大對安全生產資金、物資、技術、人員的投入保障力度，改善安全生產條件，加強安全生產標準化、信息化建設，構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防范化解機制，提高安全生產水平，確保安全生產。

《安全生產法》的相關條款中，對生產經營單位安全生產負有管理責任的人員和機構如下。

（1）生產經營單位的主要負責人，是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。

（2）其他負責人，對職責范圍內的安全生產工作負責。

（3）安全生產管理人員，必須具備與本單位所從事的生產經營活動相應的安全生產知識和管理能力。應當恪盡職守，依法履行職責。

（4）生產經營單位的其他人員，生產經營單位建立全員安全生產責任制。

（5）安全生產管理機構，應當恪盡職守，依法履行職責。

（6）生產經營單位的工會，依法對安全生產工作進行監(jiān)督。

上述條款的適用對象應是生產經營單位在其自身的生產管理中負有安全生產管理責任的人員和機構。依據《安全生產法》，工程監(jiān)理單位的相關人員和機構對工程監(jiān)理單位為建設單位提供管理和技術服務中的安全管理負責；施工單位的相關人員和機構對施工單位建筑施工中的安全生產管理負責?！栋踩a法》第十五條規(guī)定生產經營單位可以聘請服務機構為其提供安全生產技術管理服務，但是保證安全生產的責任仍由生產經營單位負責，而工程監(jiān)理單位受聘于建設單位，為建設單位提供管理和技術服務。

2  工程監(jiān)理單位應承擔的建設工程安全生產管理法定職責

 

工程監(jiān)理單位在建設工程安全生產管理中應承擔的法定職責，主要依據《建設工程安全生產管理條例》（中華人民共和國國務院令第393號）第十四條、《關于落實建設工程安全生產監(jiān)理責任的若干意見》（建市［2006］248號）和GB 50319—2013《建設工程監(jiān)理規(guī)范》等法規(guī)和規(guī)范中的相關條文，其對工程監(jiān)理單位落實安全生產監(jiān)理責任做了明確具體的規(guī)定，包括主要工作內容、工程程序和監(jiān)理責任等。工程監(jiān)理單位對安全生產的管理主要是程序性的履職，即審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準；在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現存在安全事故隱患，應當要求施工整改，或要求暫時停止施工，并及時報告建設單位；施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應當及時向有關主管部門報告。

3  對工程監(jiān)理單位承擔安全生產管理責任的進一步分析

 

《安全生產法》中規(guī)定了生產經營單位在安全生產中應承擔的法律責任，生產經營單位未履行這些“法律責任”而導致的后果與工程監(jiān)理單位在施工現場發(fā)現的“安全事故隱患”必然存在著一定的關聯。從《安全生產法》“為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展”的立法目的看，生產經營單位履行安全生產管理的“法律責任”與工程監(jiān)理單位履行的“建設工程安全生產管理法定職責”二者之間，應有主次之分，先后之分，本末之分。

生產經營單位依法履行安全生產管理責任，是其法定責任，未履行法定的安全生產管理責任，即屬于違法，將會受到經濟處罰或停業(yè)整頓，其違法行為導致發(fā)生安全事故的，可以依照刑法規(guī)定追究相關責任人的刑事責任。《安全生產法》第七十四條賦予“單位”和個人向負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門報告或者舉報事故隱患或者安全生產違法行為等的權利。從監(jiān)督管理生產經營單位的安全事故隱患角度來理解工程監(jiān)理單位對安全生產管理的“管理”屬性，其不屬于政府主管部門的監(jiān)督管理，定義為“單位”的監(jiān)督管理比較貼切。

生產經營單位的安全生產自控體系包括安全生產管理制度建立、安全事故隱患風險防范、安全教育培訓及自上而下的全員管理等，并且可以聘請服務機構。工程監(jiān)理單位發(fā)現的安全事故隱患，是生產經營單位在組織生產的過程中產生的，反映出生產經營單位“公司級”和“項目級”的生產管理體系都存在問題。工程監(jiān)理單位在發(fā)現安全事故隱患后，一般也是書面告知施工項目部并且要求其消除安全事故隱患，而不會告知“公司級”對安全生產負有責任的機構和人員。根據對建筑施工重特大事故的原因調查來看，企業(yè)和職工違反勞動紀律或規(guī)程是造成事故發(fā)生最主要原因。所以，工程監(jiān)理單位將其發(fā)現存在的安全事故隱患和安全生產違法行為，通知生產經營單位的“公司級”的人員和機構是很有必要的。

《安全生產法》第四十六條規(guī)定，安全生產管理人員可以向負有安全生產監(jiān)督的管理職責的部門報告，接到報告的部門應當依法及時處理。可以看出，《安全生產法》賦予生產經營單位安全生產管理人員的是一種權利，而不是義務和責任。但是依據《建設工程安全生產管理條例》的第十四條，在工程監(jiān)理單位發(fā)現存在安全事故隱患，要求施工單位整改或暫時停止施工時，施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應當及時向有關主管部門報告，此條即可視為要求工程監(jiān)理單位在處理安全事故隱患時，遇到確定的法定條件時必須向政府主管部門報告的強制性程序；而在涉及監(jiān)理安全責任的法規(guī)中，并未提及到施工單位的安全生產管理人員向政府主管部門報告的規(guī)定。在《安全生產法》的安全生產監(jiān)督管理主體中，提到了單位和個人有權針對事故隱患或者安全生產違法行為，向負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門報告或者舉報；居民委員會、村民委員會發(fā)現其所在區(qū)域的生產經營單位存在事故隱患或者安全生產違法行為時，應當向當地人民政府或者有關部門報告?！栋踩a法》賦予了生產經營單位的安全生產管理人員、其他的單位和個人報告的權利，而不是義務和責任；而對居民委員會、村名委員會此類的基層群眾性自治組織規(guī)定了報告的義務。工程監(jiān)理單位顯然不是基層群眾性自治組織，所以規(guī)定工程監(jiān)理單位有向有關主管部門報告的義務和責任，顯然無上位法的支撐。義務是指義務人為滿足權利人的利益而為一定行為或不為一定行為的必要性，而工程監(jiān)理單位是受建設單位委托為其提供管理和技術服務的，既不直接進行施工生產，也沒有參與施工單位的利潤分成；因此，工程監(jiān)理單位在面對施工單位的事故隱患和安全生產違法行為時，有向有關主管部門報告義務的權利人是不明確的，如果該權利人是施工單位，則前提又是不合理的。

《安全生產法》第十五條規(guī)定，為生產經營單位提供安全生產技術管理服務的機構，接受生產經營單位的委托為其安全生產工作提供技術、管理服務，但是保證安全生產的責任仍由本單位負責；在《安全生產法》中，也未規(guī)定為生產經營單位提供安全生產技術管理服務的機構應承擔的法律責任，而為建設單位提供監(jiān)理服務的工程監(jiān)理單位如果未能履行法定的安全生產管理責任，則必須承擔相應的法律責任，甚至要承擔刑事責任。工程監(jiān)理單位與施工單位沒有任何利益聯系，卻要對施工生產過程中發(fā)生的安全生產事故負責，這樣的規(guī)定，既不合法理，也不合公理。

4  對工程監(jiān)理單位在安全生產管理中進一步發(fā)揮其作用的建議

 

工程監(jiān)理單位對安全生產管理活動的作用方向，應該與《安全生產法》中強調的“強化和落實生產經營單位主體責任”的方向一致，應能夠進一步督促生產經營單位履行《安全生產法》中規(guī)定的法律責任，形成合力，產生針尖效應，遏制生產經營單位的違法行為，最終減少安全生產事故發(fā)生的風險。

生產經營單位對安全生產全面負責，生產經營單位健全的公司層級和項目層級的安全生產管理體系才是保證施工安全生產的第一道防線。工程監(jiān)理單位在施工現場發(fā)現的安全事故隱患和安全生產違法行為，不僅通知施工項目部要求其落實整改，也要通知給生產經營單位的公司層面和公司級的管理機構和人員。

既然生產經營單位的安全生產實行全員管理，那么在發(fā)生安全事故后，如果還是按照以前的處罰標準（量刑標準）對工程監(jiān)理單位和監(jiān)理人員進行處罰，則如何能夠壓實生產經營單位的安全生產全員管理職責。所以在安全生產事故的處理調查中，必須調查生產經營單位全員的安全生產管理落實情況。

工程監(jiān)理單位對安全生產管理的兩個重點環(huán)節(jié)“發(fā)現隱患”和“處理隱患”中，重點應在日常巡查過程中的“發(fā)現隱患”上，而不在“處理隱患”上，“處理隱患”應是生產經營單位應履行的法定責任?！栋踩a法》第四十六條規(guī)定，生產經營單位的安全生產管理人員在檢查中發(fā)現重大事故隱患，應向本單位有關負責人報告，有關負責人不及時處理的，安全生產管理人員可以向主管的負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門報告。對工程監(jiān)理單位的安全生產管理責任還應注重在對“發(fā)現”的安全事故隱患“要求”整改的程序性履職上。

生產經營單位的安全生產管理人員有權利向政府主管部門報告，有上位法的支撐。而在施工單位拒不執(zhí)行工程監(jiān)理單位指令的情形下，工程監(jiān)理單位應向政府主管部門報告的程序性規(guī)定沒有上位法的支撐，所以對此條的規(guī)定，應按照《安全生產法》第七十四條的規(guī)定執(zhí)行，即給與報告或者舉報的權利，不做強制性要求。

5  結語

 

工程監(jiān)理作為一支具有高智能的建設工程管理的專業(yè)化隊伍，參與施工安全生產管理，參與施工生產的事故隱患排查，督促施工單位進行事故隱患處理，可以有效降低施工安全事故發(fā)生的風險?！吨腥A人民共和國建筑法》已明確規(guī)定施工現場安全由建筑施工企業(yè)負責，雖然《建設工程安全生產管理條例》（中華人民共和國國務院令第393號）規(guī)定了工程監(jiān)理單位應當履行安全生產管理責任，但是對于監(jiān)理安全生產管理職責規(guī)定不清晰及實操性較差。應在《安全生產法》的體系框架中，梳理整合涉及監(jiān)理安全生產管理責任的相關法律法規(guī)，以理清施工現場安全管理的“本末”與“厚薄”，強化和落實生產經營單位主體責任，使工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師在一個公平公正的執(zhí)業(yè)環(huán)境中更好地發(fā)揮其在安全生產管理中的作用。