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我國的建設(shè)工程監(jiān)理制于1988年開始試點，1997年《中華人民共和國建筑法》以立法形式做出規(guī)定，明確“國家推行建筑工程監(jiān)理制度”，從法律上明確了監(jiān)理制度的法律地位，使建設(shè)工程監(jiān)理在全國范圍內(nèi)進入全面推行階段。

1.1  工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展階段

工程監(jiān)理制度經(jīng)歷了試點9年及全面推廣的25年，目前已經(jīng)實行34年，其發(fā)展階段大體分為三個階段。

第一階段為試點階段。試點階段以交通、水利等行業(yè)部門內(nèi)部拆分監(jiān)督為主，以部分行業(yè)設(shè)計人員轉(zhuǎn)崗起步，主要參照菲迪克條款進行第三方工程師管理。

第二階段為全面推行階段。工程監(jiān)理第一階段和第二階段中前期以第三方項目管理為主，側(cè)重對建設(shè)工程質(zhì)量、進度及造價進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，即“三控兩管一協(xié)調(diào)”，第二階段后期項目管理向“質(zhì)安管理”漸變。

第三階段為全面競爭階段。第三階段中，從業(yè)人員基本為從各職業(yè)考證轉(zhuǎn)崗的人士及從非重點院校畢業(yè)、考證進入監(jiān)理行業(yè)的學(xué)生，房建和市政監(jiān)理行業(yè)進入了完全市場化階段。

第三階段中，隨著國內(nèi)基建投資急速增加，工程項目數(shù)量激增造成質(zhì)量安全責任事故總數(shù)不斷增加，建設(shè)主管部門壓力越來越大，賦予監(jiān)理的“質(zhì)安”監(jiān)督職能要求越來越多，項目管理增效的工作越來越少。監(jiān)理工作中增加了旁站制度和安全管理等內(nèi)容，近年來，甚至要求監(jiān)理方管理揚塵治理、農(nóng)民工工資發(fā)放等工作來輔助完成相關(guān)行政管理部門的工作。

1.2  工程監(jiān)理形成了充分市場競爭格局

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《2020年全國建設(shè)工程監(jiān)理統(tǒng)計公報》顯示，全國參加了統(tǒng)計的9 900個工程監(jiān)理企業(yè)中：綜合資質(zhì)企業(yè)246個，甲級資質(zhì)企業(yè)4 036個,乙級資質(zhì)企業(yè)4 542個，丙級資質(zhì)企業(yè)1 074個。2020年年末，工程監(jiān)理企業(yè)從業(yè)人員1 393 595人。其中工程監(jiān)理從業(yè)人員為838 006人，專業(yè)技術(shù)人員1 015 979人，注冊執(zhí)業(yè)人員為400 872人。2020年，工程監(jiān)理企業(yè)承攬合同額9 951.73億元，全年營業(yè)收入7 178.16億元。40個企業(yè)的工程監(jiān)理收入突破3億元，270個企業(yè)工程監(jiān)理收入超過1億元。2020年，湖南共有建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)294個，相比上一年增加了28個。

1.3  工程監(jiān)理的責任主體作用有效發(fā)揮

隨著工程建設(shè)對工程監(jiān)理需求的增長，工程監(jiān)理的重要性逐漸凸顯。工程監(jiān)理單位作為傳統(tǒng)“五方責任主體”的重要作用主要體現(xiàn)在如下幾方面。一是協(xié)調(diào)管理各參建單位，政府投資項目和公眾利益相關(guān)項目需要第三方全過程監(jiān)督建設(shè)，保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全；在工程建設(shè)的過程中，監(jiān)理能夠起到保障建設(shè)單位利益，協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理各責任單位的重要職能。二是控制和管理工程建設(shè)的質(zhì)量和安全，施工發(fā)包模式的創(chuàng)新發(fā)展需要第三方參建單位客觀居中協(xié)調(diào)；我國自實行監(jiān)理制度以來，監(jiān)理服務(wù)在第一、第二階段起到了很有效的項目管理作用，第三階段雖在投資控制、進度控制上有所弱化，但在質(zhì)量控制、安全管理方面起到了非常重要的作用，尤其是關(guān)鍵節(jié)點關(guān)鍵工序控制、施工安全控制點驗收及旁站監(jiān)理等工作，監(jiān)理能及時發(fā)現(xiàn)問題并要求施工單位整改，增加了施工方的違規(guī)成本。三是發(fā)揮工程建設(shè)的項目管理職能，現(xiàn)階段我國施工單位項目管理普遍實行“以包代管”模式，容易造成信息不對稱、工作責任歸屬不清晰等問題，弱化了建設(shè)單位對項目的管控；各地區(qū)各級施工企業(yè)管理水平發(fā)展不平衡，末端管理力量薄弱，容易留下安全隱患；工程監(jiān)理有利于實時糾偏，確保工程建設(shè)按時保質(zhì)完工。

2.1  工程監(jiān)理收費和行業(yè)地位有所下降

（1）工程監(jiān)理收費偏低。2015年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步放開建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格的通知》（發(fā)改價格［2015］299號）中提出全面放開工程監(jiān)理服務(wù)價格，工程監(jiān)理收費實行市場調(diào)節(jié)價，施行了8年的《國家發(fā)展改革委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定>的通知》（發(fā)改價格［2007］670號）廢止。目前，工程監(jiān)理收費水平不斷走低，政府投資項目的工程監(jiān)理服務(wù)招標取費水平大部分參照《國家發(fā)展改革委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定>的通知》（發(fā)改價格［2007］670號），優(yōu)惠至收費標準的50%至70%，非政府投資項目的工程監(jiān)理費用更低。近年來工資、物價水平不斷上漲，工程監(jiān)理取費標準已嚴重滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平。

（2）工程監(jiān)理權(quán)責不清晰。工程監(jiān)理實踐中，項目建設(shè)過程出現(xiàn)項目管理問題時，行政主管部門對施工單位項目經(jīng)理和工程監(jiān)理單位總監(jiān)通常都是各打五十大板。監(jiān)理責任被無限擴大，造成施工方不尊重總監(jiān)、建設(shè)方不信任總監(jiān)的情況，總監(jiān)難以為項目管理增效。

（3）房產(chǎn)開發(fā)商和受控方取消監(jiān)理制度的聲音不時出現(xiàn)。開發(fā)商和相關(guān)受控方作為利益相關(guān)方，與監(jiān)理單位相比實力更加雄厚，具有更多宣傳資源。同時監(jiān)理工作的職責和收益不對等導(dǎo)致大量具有豐富管理經(jīng)驗和專業(yè)背景的監(jiān)理工程師不斷流失。人才流失又造成工程監(jiān)理從業(yè)人員整體綜合素質(zhì)降低，致使監(jiān)理工作口碑下降，各種矛盾日漸凸顯，最終形成惡性循環(huán)，監(jiān)理行業(yè)地位逐漸降低，不被尊重。

2.2  總監(jiān)的項目負責人職能不斷弱化

（1）總監(jiān)組建監(jiān)理項目部的主動權(quán)變?nèi)?。行業(yè)監(jiān)管政策要求監(jiān)理關(guān)鍵崗位足額配備持證監(jiān)理工程師和監(jiān)理員，并采用行政監(jiān)管手段要求監(jiān)理人員考勤考核實行人臉識別。行政監(jiān)管職能不斷下沉，總監(jiān)不易依據(jù)項目實際情況及時調(diào)整監(jiān)理項目部組織結(jié)構(gòu)。

（2）總監(jiān)在選擇監(jiān)理項目部人員時選擇受限。工程監(jiān)理服務(wù)招標示范文本中設(shè)置的總監(jiān)、專監(jiān)、其他監(jiān)理人員、監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)和業(yè)績等評標權(quán)重未充分凸顯總監(jiān)作用，總監(jiān)在工程監(jiān)理過程中對監(jiān)理部人員的任免客觀上受限于招標文件等前置條件?？偙O(jiān)作用被弱化的同時，也降低了工程監(jiān)理單位承擔經(jīng)濟責任和培養(yǎng)專業(yè)人才的重要性。

（3）總監(jiān)的權(quán)威性沒有得到尊重。項目管理經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀總監(jiān)不斷流出行業(yè)后，監(jiān)理的質(zhì)量和信譽得不到保證。建設(shè)單位逐漸對總監(jiān)缺乏信任，總監(jiān)面臨缺乏權(quán)威、工作不易開展的尷尬局面，這又造成優(yōu)秀的項目管理人員不愿從事監(jiān)理行業(yè)的惡性循環(huán)。

3.1  強化監(jiān)理主體責任

根據(jù)GB/T50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》、住建部《建筑工程五方責任主體項目負責人質(zhì)量終身責任追究暫行辦法》（建質(zhì)［2014］124號）和中國建筑業(yè)協(xié)會相關(guān)文件的規(guī)定，總監(jiān)理工程師負責履行建設(shè)工程監(jiān)理合同并主持項目監(jiān)理機構(gòu)工作，是五方責任主體的監(jiān)理項目負責人，是質(zhì)量終身責任負責人。要緩解工程監(jiān)理權(quán)責不清日益凸顯的情況，促進工程監(jiān)理行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，一是要厘清工程監(jiān)理權(quán)責邊界，行業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會要明確監(jiān)理工作范圍，剔除不合理的監(jiān)理任務(wù)，積極支持總監(jiān)在權(quán)責范圍內(nèi)履職，逐步恢復(fù)行業(yè)正面形象，樹立監(jiān)理工程師權(quán)威，也可通過評選優(yōu)秀監(jiān)理工程師等方式，正向引導(dǎo)從業(yè)人員不斷提高管理能力，提升其市場價值和社會地位。二是強化總監(jiān)責任終生制度，參考律師、會計師等行業(yè)的行政監(jiān)督管理辦法，建立各級總監(jiān)信用平臺，使總監(jiān)的業(yè)績和客戶評價等伴隨個人執(zhí)業(yè)生涯，凸顯總監(jiān)責任終生制，研究取消專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員的關(guān)鍵崗位人員設(shè)定，培訓(xùn)后持證上崗，在使用項目監(jiān)理人員方面賦予總監(jiān)的一定自主權(quán)；三是回歸項目管理核心，工程監(jiān)理單位根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標準、勘察設(shè)計文件及合同，在施工階段對建設(shè)工程質(zhì)量、進度及造價進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責，工程監(jiān)理回歸到工程建設(shè)實施階段的項目管理。

3.2  完善工程監(jiān)理管理機制

（1）規(guī)范工程監(jiān)理收費。提倡工程監(jiān)理以服務(wù)質(zhì)量為標準參與市場競爭，打擊惡性價格競爭。采取項目安全管理單獨取費模式，監(jiān)理招標時將項目安全管理費用列入不可競爭項目費用，或?qū)Π踩芾韱为氄袠恕９こ瘫O(jiān)理單位提出合理化建議節(jié)約了項目投資時，鼓勵項目建設(shè)單位按節(jié)約金額對監(jiān)理單位進行獎勵。

（2）對賦予工程監(jiān)理單位的延伸監(jiān)督工作實行分類管理。行政主管部門采購監(jiān)理單位延伸監(jiān)督服務(wù)，可分片區(qū)采購第三方質(zhì)量服務(wù)或安全監(jiān)督巡查服務(wù)，或依據(jù)項目風險程度分項目單獨采購第三方安全監(jiān)督巡查服務(wù)。巡查成果作為行政監(jiān)督管理的重要依據(jù)，能夠提高政府控制重大項目風險的能力。

（3）提升監(jiān)理人才職業(yè)素質(zhì)。完善監(jiān)理執(zhí)業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)，在監(jiān)理工程師考試和繼續(xù)教育中適度增加工程咨詢（投資）、設(shè)計及造價等方面專業(yè)知識。適應(yīng)時代發(fā)展要求，逐步培養(yǎng)復(fù)合型、高素質(zhì)的項目管理負責人，為監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型全過程工程咨詢提供人才儲備。

（4）加快建設(shè)信息化管理平臺。通過新技術(shù)應(yīng)用提升項目管理效能，提高工程監(jiān)理單位的項目現(xiàn)場遠程管控能力，增強技術(shù)資料積累和大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。

3.3  拓展全過程工程咨詢

全過程工程咨詢的核心內(nèi)容是項目管理，工程監(jiān)理單位轉(zhuǎn)型為全過程工程咨詢順理成章。

（1）搶抓全過程工程咨詢機遇。2019年3月，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)［2019］515號），明確了優(yōu)先在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進全過程工程咨詢。工程監(jiān)理單位應(yīng)根據(jù)市場需求，從投資決策、工程建設(shè)及運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合。

（2）以項目管理為核心轉(zhuǎn)型全過程工程咨詢。我國工程建設(shè)領(lǐng)域目前正同時推廣全過程工程咨詢和工程建設(shè)總承包模式，常規(guī)全過程工程咨詢業(yè)務(wù)中，工程監(jiān)理、全過程造價咨詢和項目管理三項咨詢業(yè)務(wù)出現(xiàn)頻次最高，此外依次為招標采購和工程設(shè)計，且推行工程總承包后設(shè)計服務(wù)以設(shè)計審查和設(shè)計優(yōu)化居多。工程監(jiān)理的“三控三管一協(xié)調(diào)”項目管理優(yōu)勢完全可勝任全過程工程咨詢。

（3）差異化參與全過程工程咨詢。規(guī)模大和資質(zhì)全的工程監(jiān)理單位在承擔全過程工程咨詢方面具有先天市場優(yōu)勢，可以對標國際一流工程顧問公司，在投資決策和工程建設(shè)階段積極牽頭拓展全過程工程咨詢。小規(guī)模的工程監(jiān)理單位則可以選擇做專做精，作為全過程工程咨詢聯(lián)合體中的監(jiān)理責任主體，兼顧拓展第三方專項質(zhì)量和安全巡查服務(wù)。

（4）推動全過程工程咨詢的項目管理費單獨取費。沒有項目管理的全過程工程咨詢不屬于真正意義的全過程工程咨詢，工程監(jiān)理費作為參建責任單位的收費，與全過程項目管理費的側(cè)重點有所不同。同時包含項目管理和工程監(jiān)理的全過程工程咨詢項目，項目管理費和工程監(jiān)理費應(yīng)分別計取。