無證施工的監(jiān)理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與對策
2022-09-05
來源：2017年《建設(shè)監(jiān)理》雜志12月刊 作者:于向軍
編者按：本文節(jié)選自2017年《建設(shè)監(jiān)理》12月刊，雖然距今已數(shù)年，但無證施工現(xiàn)象仍禁而不絕，此文仍有一定的參考意義。
根據(jù)《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱“《建筑法》”)第七條的規(guī)定，建筑工程開工前，若建設(shè)單位未申請領(lǐng)取施工許可證就開工建設(shè)，即是屬無證施工的違法建設(shè)行為。多年來，雖有依法治國的理念在建筑行業(yè)深入貫徹、建設(shè)部的執(zhí)法大檢查在各地巡視檢查通報(bào)違規(guī)行為，但無證施工現(xiàn)象仍禁而不絕。
此類項(xiàng)目分為兩類。一類是政府重大項(xiàng)目，出于民生政府承諾節(jié)點(diǎn)的壓力，項(xiàng)目需要提前啟動。對此類政府項(xiàng)目，大多有相關(guān)主管部門的紀(jì)要文件，先施工后補(bǔ)手續(xù)。不少 “三邊工程”都屬于此類情況。另一類是一些房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，在提前開發(fā)會帶來巨大利益回報(bào)的誘惑下，建設(shè)方擅自選擇提前開工。
無證施工帶來的危害和影響主要表現(xiàn)為：擾亂了建筑市場秩序，建筑工程質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和施工安全得不到有效保障；無視法律規(guī)范的威嚴(yán)，嚴(yán)重破壞法律法規(guī)的公平公正；繞開監(jiān)管部門的監(jiān)督，容易采用未經(jīng)檢驗(yàn)、檢測的材料用于建筑工程，甚至于將建筑工程違法發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位或個(gè)人承建，導(dǎo)致嚴(yán)重的質(zhì)量安全隱患，一旦發(fā)生事故，將對人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)造成極大損害。
根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》(中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第 18 號)第三條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開工。如違反規(guī)定，第十二條做出了具體處罰標(biāo)準(zhǔn)：對于未取得施工許可證或者為規(guī)避辦理施工許可證將工程項(xiàng)目分解后擅自施工的，由有管轄權(quán)的發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令停止施工，限期改正，對建設(shè)單位處工程合同價(jià)款 1% 以上 2% 以下罰款；對施工單位處 3 萬元以下罰款。
在第 18 號令中，雖沒有提及監(jiān)理責(zé)任，但在具體行政執(zhí)法中，因?yàn)樵诤戏ê弦?guī)和驗(yàn)收的有效性及規(guī)范性上，與合法項(xiàng)目有較大不同，此類無證施工的項(xiàng)目常會帶來較大的監(jiān)理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。有些執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)在處罰建設(shè)單位和施工單位時(shí)，也會對監(jiān)理開具行政處罰單，影響監(jiān)理企業(yè)及監(jiān)理工程師個(gè)人的經(jīng)營及信用評價(jià)。有些建設(shè)項(xiàng)目在無證施工中出現(xiàn)了重大安全質(zhì)量事故，監(jiān)理單位和個(gè)人被追究法律責(zé)任，付出極其慘痛的代價(jià)。
本文針對此類項(xiàng)目，分析其中的監(jiān)理質(zhì)量和安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)并提出相關(guān)對策，供類似項(xiàng)目參考。
1 監(jiān)理質(zhì)量、安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)
無證施工的建設(shè)項(xiàng)目，是法律法規(guī)嚴(yán)格處罰標(biāo)準(zhǔn)、明令禁止的項(xiàng)目。承擔(dān)此類項(xiàng)目的監(jiān)理工作，存在以下質(zhì)量和安全的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。
1.1 圖紙一致性的質(zhì)量責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)如果無證施工是發(fā)生在設(shè)計(jì)圖紙完成審圖之前，則施工驗(yàn)收需要驗(yàn)證施工圖紙與審圖后圖紙是否一致。如果不一致，監(jiān)理的質(zhì)量驗(yàn)收工作就存在質(zhì)量責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。1.2 重大方案未論證的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)重大設(shè)計(jì)方案及重大施工組織設(shè)計(jì)的評審，如果沒有經(jīng)過專家論證，在無證施工階段，監(jiān)理現(xiàn)場的質(zhì)量安全工作存在較大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。1.3 無法檢驗(yàn)材料的質(zhì)量責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)按照《關(guān)于在上海市建設(shè)工程檢測中使用唯一性識別標(biāo)識的通知》(滬建交 [2013]228 號)和《上海市建設(shè)工程檢測管理辦法》，對送檢的材料的檢測樣品，應(yīng)當(dāng)使用唯一性識別標(biāo)識。唯一性識別標(biāo)識只有在辦理并取得“施工許可證” 后，才能由施工單位向上海市建設(shè)檢測行業(yè)協(xié)會辦理領(lǐng)用芯片和條形碼。否則，無法進(jìn)行材料檢測和監(jiān)理的平行檢測。不能進(jìn)行材料的復(fù)試檢測，監(jiān)理驗(yàn)收缺乏依據(jù)，要承擔(dān)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。1.4 相關(guān)監(jiān)理管理職能無法履行由于是無證施工，監(jiān)理無法在“開工報(bào)告”中簽署準(zhǔn)確時(shí)間?？偡职膫浒甘掷m(xù)沒辦理，監(jiān)理無法審核總分包備案，無法從法律意義上鑒別是否有違法分包或轉(zhuǎn)包行為。無證施工期間，因不具備合法的開工條件，監(jiān)理在施工過程的管理效力都會打折扣，帶來責(zé)任隱患。比如，遇到嚴(yán)重的違規(guī)情形，應(yīng)該開“暫停令”的，其效力就折了折扣。因?yàn)殚_工手續(xù)不正規(guī)，談何停工？建設(shè)單位和施工單位也知道這不具備完全的法律效力。1.5 無法行使報(bào)告制度的監(jiān)理風(fēng)險(xiǎn)按照《上海市實(shí)施建設(shè)工程施工監(jiān)理報(bào)告制度的若干規(guī)定》(滬建交 [2011]648 號)(以下簡稱“《上海市監(jiān)理報(bào)告制度》”)，監(jiān)理報(bào)告的期限是自辦理質(zhì)量安全報(bào)監(jiān)手續(xù)起至竣工驗(yàn)收合格為止；報(bào)告方式是通過建筑建材業(yè)信息系統(tǒng)，提交建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如果沒有取得“規(guī)劃許可證”、“施工許可證”，就無法辦理受監(jiān)手續(xù)，就無法實(shí)施《上海市監(jiān)理報(bào)告制度》規(guī)定的監(jiān)理報(bào)告制度。如果施工現(xiàn)場出現(xiàn)需要監(jiān)理報(bào)告的情況而不能實(shí)施監(jiān)理報(bào)告制度，會給監(jiān)理工作帶來質(zhì)量和安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。1.6 驗(yàn)收記錄時(shí)間不實(shí)的監(jiān)理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)通常，相關(guān)單位更重視取證后的城建檔案館歸檔資料的整理，對取證之前的資料都不夠重視，采取的是簡單的以取證后時(shí)間杜撰編造施工和監(jiān)理歸檔資料的方式。其實(shí)，對無證施工項(xiàng)目，取證之前的施工和監(jiān)理記錄，是真實(shí)反映工程實(shí)際的真實(shí)資料；如不能如實(shí)記錄，就失去了記錄還原施工的意義。1.7 安全事故會帶來重大監(jiān)理安全責(zé)任無證施工期間出現(xiàn)的任何安全事故，都會帶來很大的監(jiān)理安全責(zé)任。一旦出現(xiàn)重大安全責(zé)任事故，對監(jiān)理單位和個(gè)人，可能會導(dǎo)致難以承擔(dān)的災(zāi)難性的法律后果。無證施工給項(xiàng)目的實(shí)施帶來了先天不足，監(jiān)理要清醒，意識很難避免的質(zhì)量、安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楦鶕?jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，對無證施工的處罰，對施工單位僅處 3 萬元以下罰款，如果建設(shè)單位認(rèn)定了啟動施工比等待辦理施工許可證更有效益，愿承擔(dān)設(shè)計(jì)方案變動帶來的風(fēng)險(xiǎn)和主管部門的違規(guī)處罰風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)場施工一旦啟動起來，監(jiān)理合同就會被迫履行。在此情況下，監(jiān)理可以考慮從以下幾方面，盡力規(guī)避或減輕責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。2.1 與建設(shè)單位充分溝通，告知無證施工建設(shè)單位要承擔(dān)的法律責(zé)任我國《建筑法》第六十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未取得施工許可證或者開工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對不符合開工條件的責(zé)令停止施工，可以處以罰款。”《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十七條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位未取得施工許可證或者開工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自施工的，責(zé)令停止施工，限期改正，處工程合同價(jià)款百分之一以上百分之二以下的罰款”；第七十三條規(guī)定 “依照本條例規(guī)定，給予單位罰款處罰的，對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款”。根據(jù)前述法律、行政法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)肅查處無證施工行為、對建設(shè)單位和單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)，是建設(shè)主管部門的法定職責(zé)。在行政執(zhí)法中，監(jiān)管部門常常對無證施工的監(jiān)理單位提出核實(shí)是否有書面阻止建設(shè)單位和施工單位的行為。其核實(shí)的依據(jù)就是工程聯(lián)系單或會議紀(jì)要中是否有阻止施工的內(nèi)容。2.3 監(jiān)理要想辦法履行報(bào)告義務(wù)在行政執(zhí)法中，有的執(zhí)法人員提出監(jiān)理要有報(bào)告主管部門的行為，否則視為阻止不力。在實(shí)際操作中，監(jiān)理單位與執(zhí)法監(jiān)督部門的溝通是不能缺少的。就法律法規(guī)規(guī)定的界面進(jìn)行澄清，征得主管部門的認(rèn)可，是規(guī)避被判定責(zé)任的關(guān)鍵。對無證施工的材料檢測工作，要督促業(yè)主與材料檢測機(jī)構(gòu)確定妥善的解決方案。必須確保檢測機(jī)構(gòu)如實(shí)履職和反饋不合格報(bào)告信息。對無證施工的過程管理，要與各方嚴(yán)格程序管理紀(jì)律，如實(shí)記錄、責(zé)任到人。按照規(guī)范相關(guān)要求進(jìn)行管理，確保記錄的可追溯性，全員進(jìn)行認(rèn)真的過程管理。 無證施工是現(xiàn)有建筑市場仍有一定比例存在的現(xiàn)象，監(jiān)理企業(yè)還不能完全回避這種生存的灰色地帶。在現(xiàn)有執(zhí)法環(huán)境下，這種現(xiàn)象可能還會存在。監(jiān)理企業(yè)應(yīng)該對這類項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真分析總結(jié)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力，想方設(shè)法減輕或避免承擔(dān)不必要的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。
