引言

《建筑法》作為我國(guó)建筑法律體系中最高效力位階的法律，對(duì)“工程監(jiān)理”通過(guò)獨(dú)立的一個(gè)章節(jié)（第四章）進(jìn)行規(guī)定，不僅規(guī)定“國(guó)家推行建筑工程監(jiān)理制度”，而且賦于監(jiān)理人“對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督”的權(quán)利。監(jiān)理也是在《建筑法》中唯一被賦予“單位資質(zhì)、個(gè)人資格”并納入“必須招標(biāo)”范圍內(nèi)的咨詢(xún)方。

監(jiān)理人相較于其他建筑咨詢(xún)企業(yè)而言，是最有條件以單一主體將“建筑、經(jīng)濟(jì)、管理、法律”進(jìn)行整體融合（非簡(jiǎn)單疊加），進(jìn)行從招標(biāo)招標(biāo)開(kāi)始到結(jié)算的“全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)”的。監(jiān)理人如何不辜負(fù)這一重任，有所擔(dān)當(dāng)、正視現(xiàn)實(shí)、分析缺陷、修正錯(cuò)誤、正本清源，這是監(jiān)理人的當(dāng)務(wù)之急，也是監(jiān)理人避免責(zé)任擴(kuò)大化的“王道”。

如果監(jiān)理現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生了具體的安全事故，監(jiān)理人首先要做的是及時(shí)止損，避免損失擴(kuò)大；進(jìn)行證據(jù)收集，正確查清事實(shí)；同時(shí)積極配合，明確責(zé)任分擔(dān)。同時(shí)也不應(yīng)有“現(xiàn)場(chǎng)出事故監(jiān)理人一定有責(zé)任”的思想，而應(yīng)理性科學(xué)地對(duì)待。當(dāng)調(diào)查小組的調(diào)查可能存在問(wèn)題時(shí)，監(jiān)理人也應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間明確予以說(shuō)明或申辯。處罰和申辯均應(yīng)遵循一定的“規(guī)矩”，而處罰人的“規(guī)矩”往往是被處罰人進(jìn)行申辯的依據(jù)。

處罰應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合法。科學(xué)是指在符合工程專(zhuān)業(yè)知識(shí)的同時(shí)符合基本邏輯要件。而合法的要求是既要實(shí)體合法也要程序合法。

無(wú)論是處罰還是申辯均應(yīng)在平等理性的前提下進(jìn)行。處罰是手段而非目的。雙方的最終目的都是總結(jié)教訓(xùn)，避免（或減少）事故的發(fā)生。避免監(jiān)理人在重大責(zé)任事故罪中被擴(kuò)大化首先應(yīng)當(dāng)從監(jiān)理人自已做起，在“正本清源”的前提下，當(dāng)出現(xiàn)安全事故時(shí)，在積極配合調(diào)查的同時(shí)，有利有節(jié)地進(jìn)行“合法申辯”也是相當(dāng)重要的。

監(jiān)理協(xié)會(huì)：”積極呼吁”“協(xié)助申辯”

對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)而言，溝通、互助、服務(wù)是其主要職能。對(duì)于成員單位迫切需要解決的問(wèn)題，協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)率先有所作為。由于協(xié)會(huì)具備采集相關(guān)事件的能力及對(duì)相關(guān)專(zhuān)家的號(hào)召力，同時(shí)也具備政府與企業(yè)間上傳下達(dá)的溝通渠道，發(fā)出的聲音也更有影響力。因此，協(xié)會(huì)可將該問(wèn)題作為一個(gè)課題進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究，并定期向成員單位、行政機(jī)關(guān)乃至社會(huì)公眾公布研究成果。協(xié)會(huì)的發(fā)聲雖不一定能在短時(shí)間內(nèi)取得現(xiàn)時(shí)有效的成果，但從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度而言，對(duì)立法機(jī)構(gòu)的立法及行政單位的執(zhí)法定會(huì)產(chǎn)生一定的影響。

規(guī)模較小的監(jiān)理單位在行業(yè)內(nèi)還是占據(jù)多數(shù)，而工程安全事故發(fā)生的概率也并不算高。因此，碰到此類(lèi)事件時(shí)，大多數(shù)監(jiān)理單位由于缺乏相關(guān)處理經(jīng)驗(yàn)，通常也未聘任專(zhuān)業(yè)的法律顧問(wèn)進(jìn)行指導(dǎo)，往往緊張焦慮，束手無(wú)策，最后“束手就擒”——對(duì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的認(rèn)定全盤(pán)接受，甚至?xí)霈F(xiàn)“虛假自首，錯(cuò)誤坦白”的情況。這種情形不僅不利于監(jiān)理人正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，也不利于依法治國(guó)、依法行政，還無(wú)益于避免（或降低）事故發(fā)生率。

作為會(huì)員單位的“家”，協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)在諸多具體問(wèn)題層面協(xié)助監(jiān)理單位進(jìn)行維權(quán)，例如：提供類(lèi)似事件的處理經(jīng)驗(yàn)、召開(kāi)相關(guān)專(zhuān)業(yè)研討會(huì)、協(xié)助其尋求專(zhuān)業(yè)律師的協(xié)助等。這既是法定義務(wù)也是人文要求。無(wú)論最終取得的效果如何，對(duì)所有會(huì)員單位而言也是一種慰藉，也會(huì)使協(xié)會(huì)產(chǎn)生更大的凝聚力。

行政機(jī)關(guān)：“依法行政”“加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)”

在現(xiàn)有的法律框架下，避免監(jiān)理人因安全事故而導(dǎo)致擴(kuò)大承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是要把握好事故調(diào)查報(bào)告質(zhì)量這一關(guān)。由于起?事故調(diào)查報(bào)告的調(diào)查小組的牽頭機(jī)關(guān)及作出具體處罰的行政機(jī)關(guān)均是政府下轄職能部門(mén)，而事故調(diào)查報(bào)告又經(jīng)由政府批復(fù)后生效，如此循環(huán)后，作出具體處罰的職能部門(mén)不可能不按事故調(diào)查報(bào)告中的建議執(zhí)行。

依法行政是保證具體行政行為合法的前提。其具體應(yīng)當(dāng)包括“實(shí)體依法”（如主體合法、依據(jù)合法、證據(jù)合法等等），以及“程序合法”（如調(diào)查時(shí)是否充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)、是否進(jìn)行復(fù)核等等）。從事故調(diào)查到形成事故調(diào)查報(bào)告并報(bào)批復(fù)，再到具體執(zhí)行，若均能做到依法行政，對(duì)減少安全事故的發(fā)生及避免監(jiān)理人責(zé)任擴(kuò)大均有一定的正面影響。

工程安全事故的種類(lèi)眾多，不同時(shí)間及階段都有可能發(fā)生，發(fā)生的原因也多種多樣，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)多因混合引起的情況。事故調(diào)查小組具體負(fù)責(zé)查找工程安全事故原因的人員需要具備相當(dāng)?shù)募夹g(shù)素養(yǎng)，包括但不限于豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、極強(qiáng)的邏輯分析能力、深厚扎實(shí)的法律功底等。即便可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，但事故調(diào)查小組牽頭人所起的作用還是最為關(guān)鍵的，即牽頭機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員能力很重要。

一般情況下，安監(jiān)部門(mén)是最為常見(jiàn)的工程安全事故調(diào)查小組牽頭機(jī)關(guān)。而從專(zhuān)業(yè)角度而言，安監(jiān)部門(mén)牽頭工程事故調(diào)查可能勉為其難的。因此，提高安監(jiān)部門(mén)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)能力和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為迫切。對(duì)批復(fù)機(jī)關(guān)及具體執(zhí)行機(jī)關(guān)而言亦如是。

立法機(jī)構(gòu)：”廣泛調(diào)研“”及時(shí)修訂”

立法機(jī)構(gòu)可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)課題，進(jìn)行廣泛的調(diào)研，在平衡公共利益與相關(guān)人利益的基礎(chǔ)上，及時(shí)修訂相應(yīng)的法律。建議可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）制定有關(guān)建設(shè)工程安全事故調(diào)查處理的專(zhuān)項(xiàng)條例，或者完善、修改《建筑法》《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的相關(guān)條款，將工程安全事故調(diào)查進(jìn)行單獨(dú)規(guī)范。

（二）在可能的情況下，修改《行政訴訟法》相關(guān)法律條款，在明確《〈安全事故調(diào)查報(bào)告〉的批復(fù)》具有行政可訴性的前提下，調(diào)整訴訟時(shí)效而作為特殊行政訴訟時(shí)效，盡可能降低已依據(jù)相關(guān)批復(fù)進(jìn)行處罰后又判定撤消的尷尬結(jié)果，有利于兼顧社會(huì)效率與個(gè)體權(quán)益。

（三）在可能的情況下，修改《行政復(fù)議法》相關(guān)法律條款，調(diào)整復(fù)議受理時(shí)間和復(fù)議時(shí)間，從而與修改（若修改）的《行政訴訟法》的特殊行政訴訟時(shí)效相匹配。

（四）調(diào)查小組應(yīng)在調(diào)查過(guò)程中充分聽(tīng)取利益相關(guān)人的陳述，尤其在事故調(diào)查報(bào)告正式提交政府批復(fù)之前，建議增加利益相關(guān)人的聽(tīng)證程序，將錯(cuò)誤或矛盾焦點(diǎn)在過(guò)程中消化，避免不必要的行政訴訟。

（五）從立法角度將人民政府對(duì)于事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)落實(shí)到實(shí)質(zhì)性審查，設(shè)置發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后應(yīng)及時(shí)發(fā)回補(bǔ)充調(diào)查的條款。

及時(shí)調(diào)整相應(yīng)立法和行政理念，做到“理論有據(jù)、操作有序、結(jié)果有效，預(yù)防為主、罰非目的”。同時(shí)，建議行政單位及相關(guān)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)就典型工程安全事故舉行宣講，真正降低工程安全發(fā)生的頻率。最大限度保障當(dāng)事人權(quán)利，同時(shí)又兼顧公平利益，就需要使工程安全事故處理更加科學(xué)，更加合法。這樣才能在真正有效地降低工程事故發(fā)生概率的同時(shí)，避免在工程安全事故處理中錯(cuò)誤擴(kuò)大監(jiān)理人的責(zé)任。

專(zhuān)業(yè)律師：“注重專(zhuān)業(yè)”“刑民接合”

律師在避免監(jiān)理人在工程安全事故中被錯(cuò)誤擴(kuò)大責(zé)任具有特殊且重要的角色價(jià)值，不僅可以為監(jiān)理人提供服務(wù)，而且可以為行政單位提供服務(wù)，同樣也可以為建設(shè)單位和施工單位等提供服務(wù)。而律師在該領(lǐng)域提供的服務(wù)類(lèi)型涵蓋法律層面及技術(shù)層面。

（一）法律層面的服務(wù)

1.行政法律服務(wù)

從事故調(diào)查開(kāi)始到調(diào)查報(bào)告形成，從調(diào)查報(bào)告批復(fù)到具體執(zhí)行，向委托人提供“事態(tài)評(píng)估報(bào)告”，為委托人擬定“整體工作建議書(shū)”等，代表委托人與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行交涉、代理聽(tīng)證、復(fù)議和行政訴訟。

2.刑事法律服務(wù)

從自然人被采取刑事強(qiáng)制措施開(kāi)始，到進(jìn)入審查起訴階段，從進(jìn)入檢察院公訴階段，到進(jìn)入法院審判階段，專(zhuān)業(yè)律師均可以提供應(yīng)當(dāng)?shù)姆煞?wù)的。

3.民事法律服務(wù)

在事故人員傷亡的民事賠償及事故造成的財(cái)產(chǎn)及損失的民事賠償?shù)劝讣刑峁┓窃V法律服務(wù)和訴訟法律服務(wù)。

（二）管理技術(shù)層面的服務(wù)

1.提供事故后總結(jié)報(bào)告

總結(jié)事故防范處理和申辯的得失，撰寫(xiě)事故后總結(jié)報(bào)告，并就消除事故對(duì)當(dāng)事人的負(fù)面影響提出建議。

2.法律和技術(shù)規(guī)范培訓(xùn)

對(duì)總結(jié)發(fā)現(xiàn)的當(dāng)事人認(rèn)識(shí)中的薄弱部分，提供法律和技術(shù)規(guī)范方面的培訓(xùn)，并結(jié)合事故案例進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)。

3.公司制度和流程修訂

如果事故發(fā)生是由于公司制度或管理流程存在瑕疵，從防范事故、合理抗辯的角度修訂相關(guān)的公司制度或工作流程。

結(jié)語(yǔ)

法律條款鏈接

1.《中華人民共和國(guó)建筑法》

第三十一條：“實(shí)行監(jiān)理的建筑工程，由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理。建設(shè)單位與其委托的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面委托監(jiān)理合同。”

第三十二條：“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。

工程監(jiān)理人員認(rèn)為工程施工不符合工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正。

工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告建設(shè)單位要求設(shè)計(jì)單位改正。”

2.《中華人民共和國(guó)民法典》

第七百九十六條：“建設(shè)工程實(shí)行監(jiān)理的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)與監(jiān)理人采用書(shū)面形式訂立委托監(jiān)理合同。發(fā)包人與監(jiān)理人的權(quán)利和義務(wù)以及法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依照本編委托合同以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”

3.《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》

第三條：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：

(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目;

(二)全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目;

(三)使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”

4．《中華人民共和國(guó)刑法》

第一百三十四條：“在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。”

第一百三十七條：“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對(duì)直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”

5、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》

第二條：　“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，適用本條例；環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國(guó)防科研生產(chǎn)事故的報(bào)告和調(diào)查處理不適用本條例。”
第二十五條：　“事故調(diào)查組履行下列職責(zé)：
（一）查明事故發(fā)生的經(jīng)過(guò)、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟(jì)損失；
（二）認(rèn)定事故的性質(zhì)和事故責(zé)任；
（三）提出對(duì)事故責(zé)任者的處理建議；
（四）總結(jié)事故教訓(xùn)，提出防范和整改措施；
（五）提交事故調(diào)查報(bào)告。”